引言
在涉虚拟货币相关的各类法律业务中，“挖矿”（如无特别说明，本文中的“挖矿”均指虚拟货币挖矿）的法律位置比较特殊。
它不像场外交易、代收代付等业务那样会直接接触来历不明的资金（即所谓“黑资、灰资”），也没有像非法集资、诈骗等犯罪等法律评价上的行为结构。但就技术本身而言，虚拟货币挖矿只是利用计算机算力参与区块链网络的共识和记账，并取得相应奖励。从这一点出发，很难把虚拟货币挖矿与某个具体罪名直接画上等号。
正因如此，挖矿的法律风险经常被低估。有人认为，挖矿设备是自己的，电费也是自己支付的，不存在法律上的被害人，也没有帮助他人转移赃款，何来承担法律责任？
这个观点忽略了虚拟货币挖矿在中国内地所处的监管环境。对普通挖矿项目而言，最先出现、也更常见的后果，并非刑事追责，而是更“接地气”的项目清退、停止供电、执行差别电价、追补电费、承担违约用电责任，以及由此延伸出的设备扣押、收益处置等行政处罚责任。我们通过这篇文章来对虚拟货币挖矿在中国面临的行政法律风险进行一个全面的梳理，供相关从业者、监管者参考。
一、什么是虚拟货币“挖矿”？
虚拟货币“挖矿”，通常是指运行专用计算机设备，通过算力参与区块链网络记账权竞争，并取得区块奖励或交易手续费的活动。
以比特币（Bitcoin，BTC）为例，其采用工作量证明机制，即 PoW（Proof of Work）。矿工不断进行哈希运算，争取生成符合规则的新区块；成功出块后，可以获得系统奖励和相应的交易手续费。实践中，既可以通过个人单独设备进行挖矿，也可以将多个算力集合起来并按照贡献分配收益，则形成矿池。
但并非所有通过区块链网络取得收益的行为都属于本文讨论的“挖矿”，比如，以太坊在2022年9月完成合并后，由 先前的 PoW 转为权益证明机制，即 PoS（Proof of Stake）。此后以太坊主网不再依赖算力挖矿，而由质押者参与验证和出块。
需要说明的是，如果一个项目实际从事的是质押、节点验证、流动性质押或其他链上业务，其技术结构和法律风险都可能不同，本文中讨论的虚拟货币挖矿的行政法律风险，并不适用于它们。
二、虚拟货币挖矿的现行监管规定
国家层面对挖矿进行系统整治，肇始于2021年。
2021年9月，国家发展改革委等十一部门联合印发《关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》（发改运行〔2021〕1283号，以下简称《整治挖矿通知》），提出“严禁增量、妥处存量”，要求全国范围内严禁新增虚拟货币挖矿项目，同时要求各地加快存量项目的有序退出。
随后，国家发展改革委将“虚拟货币‘挖矿’活动”增补列入《产业结构调整指导目录（2019年本）》淘汰类。自2024年2月1日起施行至今的《产业结构调整指导目录（2024年本）》继续保留对虚拟货币挖矿的产业定性。
2026年2月6日，中国人民银行等八部门又联合印发《关于进一步防范和处置虚拟货币等相关风险的通知》（银发〔2026〕42号，以下简称“42号文”）。该文件废止了2021年9月开始施行的《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，但并未改变国家对于虚拟货币挖矿的整治政策。相反，42号文再次要求各地依照《整治挖矿通知》和《产业结构调整指导目录（2024年本）》，全面排查并关停存量挖矿项目，严禁新增项目；同时也规定，矿机生产企业不得在中国境内提供矿机销售等服务。
自此以后，国内新增的经营性、项目化的挖矿产业在中国内地已经没有合规展业空间；存量的挖矿项目自2021年以来也被关停殆尽。根据作者的了解，当下仍然有少量以数据中心、云计算中心或高新技术项目名义掩盖实际挖矿活动，并不能改变其监管定性。
三、挖矿项目“清退”的法律性质
根据当下国内对于虚拟货币挖矿的监管规定，既有禁止新增项目，又有清退既有项目。这里的“清退”具体是如何操作？以及对应的法律性质如何？如何进行法律救济等问题有必要进行一个详尽分析。
《整治挖矿通知》中要求禁止为挖矿新增项目报装接电，不允许挖矿项目参与电力市场，更不允许其享受电力市场让利，并取消存量挖矿项目已经获得的财税、土地、房租和电价等优惠。对不按期淘汰的挖矿企业，可以依据有关法律法规责令停产或者关闭。
对此，42号文则进一步明确要求关停存量项目。
实践中，对挖矿项目的清退直接表现为用电限制，而且其效果“立竿见影”。我们知道，虚拟货币挖矿依赖持续、稳定且成本较低的电力；一旦报装被拒、供电被停止或者电价显著上升，项目通常很难继续经营。《整治挖矿通知》还明确将挖矿项目纳入差别电价范围，执行淘汰类企业电价，在当时政策中规定每千瓦时加价0.3元，地方可以结合实际进一步提高。
但是，这些措施并不属于“行政处罚”。例如，差别电价首先是一项价格和产业调控措施；取消优惠涉及的只是企业用电政策或者至多是合同法律关系；供电企业追补电费、收取违约使用电费，主要依据供用电规则和合同约定。
综上分析，《行政处罚法》中所规定的行政处罚，诸如财产处罚中的“罚款、没收违法所得、没收非法财物”、行为处罚中的“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”等等，都不包含“用电限制”。所以，遭遇用电限制的挖矿企业很难进行行政法律救济。
四、矿机和虚拟货币，能否被没收？
监管部门在打击虚拟货币挖矿中，常见的手段是没收矿机、以及通过挖矿获得的虚拟货币。这是当下挖矿案件中，争议最大的行政处罚行为。部分行政执法机关的理由是：既然挖矿属于淘汰类业务，由此取得的收益、使用的设备就应一并处理。
作者对此并不赞同，具体分析如下：
（一）执法依据不足
《行政处罚法》中，第九条“没收违法所得、没收非法财物”和第二十八条“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收”都规定了有关罚没违法所得的内容。但这些规定适用前提是：行政机关能够依法认定具体违法行为，并证明拟罚没财产与该违法行为之间的关系。而不能只凭“政策不鼓励”或者“列入淘汰类产业”，便直接无视违法行为、实施主体、处罚依据和证据审查，直接把全部挖矿收益认定为违法所得。
《整治挖矿通知》和42号文属于行政规范性文件，主要是国家有关部委为了虚拟货币挖矿项目的排查、关停和配套治理而发布；《产业结构调整指导目录（2024年本）》虽以部门规章形式发布，但其核心是产业分类和投资导向。上述文件均未直接规定“所有挖矿所得一律没收”或者“所有矿机一律没收”，或者给出类似的执法依据。如果行政机关作出财产罚，仍应说明其所认定的违法行为、适用的具体规范以及自身的处罚职权。
（二）虚拟货币的特殊性
虚拟货币本身的属性也决定了它不能被简单处理。2013年五部委发布的《关于防范比特币风险的通知》（银发〔2013〕289号）将比特币界定为“一种特定的虚拟商品”。
2026年的42号文则继续规定：虚拟货币不具有与法定货币等同的法律地位，相关兑换、交易中介等业务活动属于非法金融活动。
以上两个规定看似矛盾，实则不然：承认虚拟货币具有一定财产利益，不等于允许围绕它开展金融业务；反过来，禁止相关金融业务，也不等于任何主体持有的虚拟货币都可以不经具体法律程序直接被没收。
对所谓“挖矿违法所得”，至少应审查以下问题：
- 行政机关认定的基础违法行为是什么；
- 涉案虚拟货币是否确由该行为取得；
- 虚拟货币钱包内是否混有其他来源的资产；
- 虚拟货币的数量和控制关系如何证明；
- 如果按人民币计价，采用哪个时间点、哪个价格来源；
- 设备、电费等成本是否允许扣除，以及具体计算依据是什么等等。
执法实务中，尤其需要避免把“违法所得”想当然理解为虚拟货币钱包的余额，或者把“变现总额”当然理解为最终可没收数额。《行政处罚法》将违法所得界定为实施违法行为所取得的款项，同时允许法律、行政法规和部门规章另行规定计算方式。挖矿所得往往先以链上资产形态存在，可能尚未变现，也可能经过多次转移和混同，其范围和价值需要证据支持，不能凭估算替代认定。
（三）虚拟货币矿机的处置
虚拟货币挖矿的矿机虽然具有较强的专用性，但并不因此当然成为违禁品。42号文只是对矿机生产企业在境内提供销售等服务作出限制，并不能成为机关直接没收矿机设备的法律依据。
行政机关如果将矿机认定为非法财物并予以没收，应当说明法律依据和财物性质；如果设备只是被用于某项违法活动，还要审查相关规范是否授权没收工具、设备，以及没收是否与违法情节相称。
此外还应严格区分扣押与没收。扣押通常是调查过程中的临时性行政强制措施，没收则是终局性的剥夺财产权的行政处罚。两者在决定机关、适用条件、期限、程序和救济方式上均不相同。实践中设备被搬离现场，并不意味着已经依法完成没收；当事人应及时取得扣押清单、决定文书和送达材料，明确设备目前所处的法律状态。
五、虚拟货币挖矿的核心法律风险分析
实务中，面对一宗挖矿清退、设备扣押或用电争议的案件，我们的判断重点通常不是简单地争论“挖矿合不合法”，而是要把行政机关所处理的具体行为拆开来，进行逐一分析：
（一）确认技术事实
涉案挖矿活动究竟是 PoW 挖矿，还是质押、节点验证、云计算或者其他业务？设备是否实际运行，算力指向哪个网络，收益如何生成和分配？仅凭设备名称、网络流量或者异常耗电，是否足以证明挖矿事实？
（二）确认主体与项目
挖矿设备的所有人、场地出租人、矿场经营者、托管商、供电主体和收益取得者是否为同一人？行政决定所针对的主体是否准确？个人少量运行设备，与持续向他人收取托管费、集中经营矿场，不能采用完全相同的事实认定和处罚口径。
（三）处理措施的审查
关停/停限用电、差别电价、追补电费、违约使用电费，以及罚款、扣押、没收分别由哪个部门作出？每一项措施引用了哪一部法律、行政法规、规章或者规范性文件？规范所授权的手段，与决定书实际采取的手段是否一致？
（四）财产处置的审核
链上地址由谁控制，拟被罚没的虚拟货币是否来源于涉案算力，设备是否属于当事人，虚拟货币的数量和价值如何确定等等，都应有相应材料支撑。若资金、虚拟货币或设备来源混同，不能以项目整体违法为由，忽略个别财产的关联性审查。
（五）程序问题不能忽视
行政机关是否依法告知拟处理的事实、理由和依据，是否保障陈述、申辩和听证权利，是否制作并送达决定文书，扣押是否出具清单并遵守期限，都会影响行政行为的合法性。进而也会为后续的司法救济留下空间。
结语
自2021年9月以来，虚拟货币挖矿在中国内地已经没有合规经营空间；同时，2026年2月的42号文又进一步确认了、强化挖矿行业“关停存量、严禁新增”的方向。
但“挖矿项目应当退出”“挖矿被列入淘汰类产业”与“所得和设备当然可以没收”，并不能直接等同。项目清退有其政策和产业依据，差别电价有其价格政策依据，违约用电甚至窃电挖矿都有更具体的电力法律（甚至刑法）规则，行政处罚上的财产罚则必须回到“处罚职权、法定依据和证据关系”上进行全面审查。
对挖矿经营者而言，最现实的风险往往不在链上，而在场地和电表：项目能否继续供电，实际用途是否与报装一致，有无私接、绕表或破坏计量装置。对挖矿纠纷的代理律师而言，真正有价值的工作不是泛泛争论技术中立，而是逐项拆解行为、主体、措施、依据和证据，分清挖矿的哪些后果已有明确规范支撑，行政机关的哪些动作仍可能越过法定边界。